2020年7月24日，住房和城鄉(xiāng)建部辦公廳印發(fā)關(guān)于工程造價改革工作方案的通知（建辦標(biāo)〔2020〕38號，以下簡稱38號文），通知決定在北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)等五個地區(qū)開展方案試點(diǎn)工作。截至本稿起筆日（2021.6.3），廣西、浙江和湖北等三個試點(diǎn)地區(qū)相繼發(fā)布有關(guān)方案通知，北京、廣東尚未見官方相關(guān)信息。五個試點(diǎn)城市外，上海、河南等地的方案在征求意見中。
對這三個試點(diǎn)省、自治區(qū)和二個非試點(diǎn)省、市已發(fā)布或正在征求意見的關(guān)于工程造價改革的相關(guān)文件進(jìn)行解構(gòu)，通過其與38號文以及相互之間的對比，了解各地方案對38號文提出工作任務(wù)和重點(diǎn)事項(xiàng)的響應(yīng)、落實(shí)的類同差異情況和各自特色亮點(diǎn)。
一．各地工程造價改革相關(guān)文件發(fā)布和征求意見時間順序和發(fā)布方式：
上表信息顯示，除浙江的“實(shí)施意見”外，各地文件發(fā)布方式均為“實(shí)施方案”。廣西是最早響應(yīng)、落實(shí)38號文的地區(qū)，從其方案和三個附件觀察，廣西方案在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上也是完整性和創(chuàng)新性最好的方案（后文詳述）；上海和河南雖非試點(diǎn)地區(qū)，但對38號文也有主動響應(yīng)。
二．各地方案與38號文的對照比較
鑒于各地方案與38號文在具體工作任務(wù)的段落、內(nèi)容等格式、文字?jǐn)⑹龇矫娌⒎峭耆恢禄蚧鞠嘟?、個別方案中段落內(nèi)容存在交叉重疊等情況，將38號文中的改進(jìn)工程計(jì)量和計(jì)價規(guī)則、完善工程計(jì)價依據(jù)發(fā)布機(jī)制、加強(qiáng)工程造價數(shù)據(jù)積累、強(qiáng)化建設(shè)單位造價管控責(zé)任和嚴(yán)格施工合同履約管理等五項(xiàng)主要任務(wù)中具有明確定義的工作、要求進(jìn)行分解列示，與各地方案中內(nèi)容相對應(yīng)或相近的辦法、措施、工作、計(jì)劃等的文字內(nèi)容進(jìn)行對應(yīng)比較，以求對各地方案與38號文在工作任務(wù)上的響應(yīng)、具體、創(chuàng)新和欠缺的具體情況進(jìn)行基本整理。
（一）關(guān)于改進(jìn)工程計(jì)量和計(jì)價規(guī)則
38號文對此任務(wù)提出“修訂工程量計(jì)算規(guī)范”和“修訂工程量清單計(jì)價規(guī)范”二項(xiàng)要求。各地方案對“修訂工程量清單計(jì)價規(guī)范”均作了相應(yīng)內(nèi)容的具體安排，最為典型的是“取消安全文明施工費(fèi)、規(guī)費(fèi)等作為不可競爭費(fèi)用的規(guī)定”（桂、浙、鄂、豫）和“將工程量清單單價改為全費(fèi)用綜合單價”（桂、浙、鄂、豫、滬）的改革措施。而“修訂工程量計(jì)算規(guī)范”的工作任務(wù)，各地方案似乎均未作明確表示。
“取消安全文明施工費(fèi)、規(guī)費(fèi)等作為不可競爭費(fèi)用的規(guī)定”和“將工程量清單單價改為全費(fèi)用綜合單價”的具體改革措施成為各地方案的多數(shù)共識，是對造價改革市場化、國際化的真實(shí)認(rèn)知和迫切需求，將使我國工程造價管理進(jìn)一步朝向市場化和國際慣例進(jìn)步。上海方案未提及“取消不可競爭費(fèi)用的規(guī)定”，在“全費(fèi)用綜合單價”問題上冠以“根據(jù)國家統(tǒng)一要求完善”的前綴，同時在“定額”問題上費(fèi)了不少周章，使其在此項(xiàng)工作任務(wù)的認(rèn)知和安排上與其他方案相比較而言，令本課題組成員和文稿意見征詢專家范圍內(nèi)的閱讀者較普遍地認(rèn)為缺乏先進(jìn)性。
另外，“修訂工程量計(jì)算規(guī)范”的工作任務(wù)在各地方案中均未直接涉及的情況，不能判斷其合理理由。在工程造價管理實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生因工程量計(jì)算規(guī)則產(chǎn)生歧義爭議和實(shí)際計(jì)價操作的技術(shù)性問題，例如“GB50500規(guī)范的復(fù)雜條件下的坑、槽土方工程量計(jì)算的清單名義數(shù)量和實(shí)際施工數(shù)量規(guī)則”等一些典型問題。
（二）關(guān)于完善工程計(jì)價依據(jù)發(fā)布機(jī)制和加強(qiáng)工程造價數(shù)據(jù)積累
38號文在工作任務(wù)（二）提出“優(yōu)化概算定額、估算指標(biāo)編制發(fā)布和動態(tài)管理，取消最高投標(biāo)限價按定額計(jì)價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”、“搭建市場價格信息發(fā)布平臺，統(tǒng)一信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，鼓勵發(fā)布各自的人工、材料、機(jī)械臺班市場價格信息”和“加強(qiáng)市場價格信息發(fā)布行為監(jiān)管，嚴(yán)格信息發(fā)布單位主體責(zé)任”等三項(xiàng)要求，在工作任務(wù)（三）提出“加快建立國有資金投資的工程造價數(shù)據(jù)庫，按地區(qū)、工程類型、建筑結(jié)構(gòu)等分類發(fā)布人工、材料、項(xiàng)目等造價指標(biāo)指數(shù)，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)為概預(yù)算編制提供依據(jù)”和“加快推進(jìn)工程總承包和全過程工程咨詢，綜合運(yùn)用造價指標(biāo)指數(shù)和市場價格信息，控制設(shè)計(jì)限額、建造標(biāo)準(zhǔn)、合同價格”的二項(xiàng)要求。各地方案多將此二項(xiàng)工作任務(wù)交叉整合為內(nèi)容相近、形式略異的方案內(nèi)容。
“取消最高投標(biāo)限價按定額計(jì)價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”是38號文發(fā)布當(dāng)時令行業(yè)最為震動、最具有爭議性的信息，各地方案對此均有所響應(yīng)，分別提出了“類似工程造價數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)、市場行情、市場詢價”等確定最高限價的具體操作方法；廣西和湖北方案對“取消最高投標(biāo)限價按定額計(jì)價的規(guī)定”做了“定額作為參考”的意見保留。
各地方案對“概算定額和估算指標(biāo)發(fā)布和動態(tài)管理”、“搭建市場價格信息發(fā)布平臺”、“建立數(shù)據(jù)庫，分類發(fā)布造價信息“和”推進(jìn)工程總承包和全過程工程咨詢，綜合運(yùn)用造價指標(biāo)指數(shù)和市場價格信息，控制設(shè)計(jì)限額、建造標(biāo)準(zhǔn)、合同價格”的幾項(xiàng)工作要求均有全面、深入的響應(yīng)，在具體工作措施設(shè)計(jì)等方面也各有千秋。
浙江方案提出“實(shí)現(xiàn)多元化的價格信息發(fā)布形式”、“建立多層級的工程造價數(shù)據(jù)庫”和“構(gòu)建全覆蓋的工程造價數(shù)字化應(yīng)用體系”的整體方案設(shè)計(jì)；河南方案在“建立數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理”工作任務(wù)中的“優(yōu)化整合兩個省級信息系統(tǒng)”、“省發(fā)改委、招投標(biāo)、財評、審計(jì)等機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通共享，形成省大數(shù)據(jù)庫”，尤其是“按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、工程類型分類以及項(xiàng)目特征描述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲，通過云技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、對采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，以及對各個階段的項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，通過科學(xué)的數(shù)學(xué)分析模型得到相關(guān)指標(biāo)指數(shù)的區(qū)間值，逐步形成工程全生命周期的專業(yè)大數(shù)據(jù)，滿足政府投資項(xiàng)目估算、概算、最高投標(biāo)限價、建筑材料市場預(yù)測等不同層級的需求”的改革機(jī)制設(shè)計(jì)，幾乎成為此項(xiàng)工作解決方案的作業(yè)指導(dǎo)書。
浙江、上海、河南等方案對“嚴(yán)格信息發(fā)布單位主體責(zé)任”作了規(guī)定。
38號文工作任務(wù)中的（二）完善工程計(jì)價依據(jù)發(fā)布機(jī)制和（三）加強(qiáng)工程造價數(shù)據(jù)積累，是工程造價改革市場化、信息化方向的最重要的技術(shù)性工作課題內(nèi)容，是決定工程造價改革未來能否成功的系統(tǒng)性、關(guān)鍵性和長期性的工作。尤其是“取消最高投標(biāo)限價按定額計(jì)價的規(guī)定”這一市場化改革要求，需要符合邏輯、長期積累和系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)積累、發(fā)布的合理機(jī)制設(shè)計(jì)和認(rèn)真實(shí)踐方能順利實(shí)現(xiàn)。
（三）關(guān)于強(qiáng)化建設(shè)單位造價管控責(zé)任
38號文對此項(xiàng)任務(wù)提出“引導(dǎo)建設(shè)單位根據(jù)工程造價數(shù)據(jù)庫、造價指標(biāo)指數(shù)和市場價格信息等編制和確定最高投標(biāo)限價，按照現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，在滿足設(shè)計(jì)要求和保證工程質(zhì)量前提下，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制，提高投資效益”的要求。
“充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制”是38號文本項(xiàng)工作任務(wù)的核心理念，各地方案對此響應(yīng)的直接和明確程度各自不一。浙江、湖北和上海方案僅在指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)等段落提及“競爭定價”的原則性意見；廣西方案明確提出“在試點(diǎn)項(xiàng)目中采取經(jīng)評審的最低評標(biāo)價中標(biāo)的評分辦法”；河南方案提出“試行經(jīng)評審合理價中標(biāo)”。
合同、造價的中標(biāo)、定價原則事關(guān)公平、效益的市場規(guī)則，是工程合同造價管理的敏感話題。 “充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制” 、 “競爭定價”是38號文“推行清單計(jì)量、市場詢價、自主報價、競爭定價的工程計(jì)價方式，進(jìn)一步完善工程造價市場形成機(jī)制”總體思路的終極目的。38號文的“改進(jìn)規(guī)則、信息發(fā)布、數(shù)據(jù)積累” 工作任務(wù)是服務(wù)這個終極目的技術(shù)條件，“強(qiáng)化管控、嚴(yán)格履約”工作任務(wù)是實(shí)現(xiàn)這個終極目的的管理保障。各地方案發(fā)布后，此問題仍有待進(jìn)一步的法理研究和規(guī)則制定。
（四）關(guān)于嚴(yán)格施工合同履約管理
38號文對此項(xiàng)任務(wù)提出“加強(qiáng)工程施工合同履約和價款支付監(jiān)管，引導(dǎo)發(fā)承包雙方嚴(yán)格按照合同約定開展工程款支付和結(jié)算，全面推行施工過程價款結(jié)算和支付，探索工程造價糾紛的多元化解決途徑和方法，進(jìn)一步規(guī)范建筑市場秩序，防止工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗和農(nóng)民工工資拖欠”的要求。
各地方案對于這項(xiàng)任務(wù)中的“全面推行施工過程價款結(jié)算和支付”要求均作出響應(yīng)，河南方案更提出“全面落實(shí)”的表態(tài)。
關(guān)于“探索工程造價糾紛的多元化解決途徑和方法”，河南方案提出“省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳成立工程造價糾紛行政調(diào)解委員會，工程造價糾紛調(diào)解實(shí)行“首席專家負(fù)責(zé)制”的具體措施，湖北和浙江方案分別提出“建立多元化的工程造價糾紛處理機(jī)制，減少合同的履約成本，提高合同的履約質(zhì)量“和”積極開展工程價款結(jié)算爭議調(diào)解，及時化解發(fā)承包雙方的爭議，有效解決工程“結(jié)算難”的問題“的原則性意見。廣西和上海方案未對這項(xiàng)要求做具體安排。
“工程造價糾紛的多元化解決“是相關(guān)國家頂層制度設(shè)計(jì)在工程建設(shè)領(lǐng)域的具體落實(shí)，也符合DAB/DAAB等工程合同爭議解決機(jī)制的國際化發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)引起充分關(guān)注。
三．各地方案的亮點(diǎn)與缺陷
各地方案對38號文的響應(yīng)和落實(shí)總體上積極和正面的，在38號文的基礎(chǔ)上，一些地方方案更主動地提出了一些重點(diǎn)突破的創(chuàng)新措施和配套文件，可謂亮點(diǎn)紛呈。
廣西方案在38號文正式發(fā)布后僅僅三個月后推出，從某種角度上評價，廣西方案提出的“取消安全文明施工費(fèi)、規(guī)費(fèi)等作為不可競爭費(fèi)用的規(guī)定”和“清單綜合單價改為全費(fèi)用綜合單價”，是在現(xiàn)有工程造價計(jì)價機(jī)制下顛覆性的、具有里程碑意義的舉措，是向國際化、市場化的工程造價改革方向邁進(jìn)的重要一步。
廣西方案同時發(fā)布的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范（GB50500-2013）廣西壯族自治區(qū)實(shí)施細(xì)則》、《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)文件范本》和 《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程總承包招標(biāo)文件范本》，更體現(xiàn)了其先進(jìn)性和完整性。廣西方案獨(dú)立成段的”加強(qiáng)對工程造價咨詢行業(yè)的市場培育和監(jiān)管力度“的思路，顯示其對造價咨詢行業(yè)作為未來工程造價改革工作重要參與主體的理性認(rèn)知。
浙江方案的“創(chuàng)新工程造價市場形成機(jī)制”工作任務(wù)，按照“從清單編制、清單計(jì)價到合同簽訂”的合同前完整流程順序進(jìn)行陳述，條理性很強(qiáng)。另外，浙江方案重點(diǎn)提出了評標(biāo)定標(biāo)、要素價格變化風(fēng)險、變更工程計(jì)價等環(huán)節(jié)的一些技術(shù)性合理提示和措施，對工程造價管理實(shí)踐中需要關(guān)注問題的針對性、指導(dǎo)性較強(qiáng)。
在其它地方方案中，對造價咨詢機(jī)構(gòu)的“放管服”和“雙隨機(jī)一公開”結(jié)合的管理機(jī)制（湖北）、探索基于BIM的工程量計(jì)量規(guī)則（湖北）、改革試點(diǎn)工作責(zé)任落實(shí)到機(jī)構(gòu)人員（湖北）、推進(jìn)工程造價管理辦法的立法研究（上海）、從工程造價延申到勘察、設(shè)計(jì)、全過程工程咨詢等服務(wù)費(fèi)用市場價格（河南）、建立工程造價糾紛行政調(diào)解機(jī)制（河南），諸多亮點(diǎn)不一而足，值得相互參考借鑒。